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關于對違法企業實施行政和刑事“雙責任”追究制度

山東高度重視安全生產有獎舉報工作,鼓勵社會公眾、企業職工舉報身邊隱患和事故瞞報問題,查實后快獎、重獎,最高獎勵50萬元,目前兌現單筆最高獎勵32.9萬元。近日,為強力推動安全生產有獎舉報工作,山東省應急廳聯合山東省高級法院、省檢察院、省公安廳、省財政廳、省工信廳、省自然資源廳、省住建廳、省交通運輸廳、省市場監管局、省能源局、省消防救援總隊等12家省有關部門單位,共同發布實施了《關于進一步強化安全生產有獎舉報工作嚴肅違法企業責任追究的意見》(魯應急發〔2022〕3號,以下簡稱《意見》),在強化山東省安全生產有獎舉報工作體制機制建設、嚴肅嚴厲舉報查實違法企業行政和刑事“雙責任”追究等方面,采取多項創新舉措,提出新招實招硬招?!兑庖姟烦雠_的目的是促使舉報查實違法企業付出的違法成本遠高于前期減少的安全投入,倒逼企業主動整改事故隱患和消除違法行為,避免和減少事故發生,深入推進企業主體責任落實。主要內容有:

創新舉報查實謊報瞞報死亡事故刑事調查制度,公檢法三家嚴肅履行刑事追責工作職責

《意見》規定,對群眾舉報經核查屬實,發生生產安全責任事故造成1人及以上死亡的,依法對謊報、瞞報事故企業啟動刑事調查,構成犯罪的,由司法機關依照《刑法》第134條(重大責任事故罪,強令、組織他人違章冒險作業罪)、第135條(重大勞動安全事故罪)、第136條(危險物品肇事罪)、第137條(工程重大安全事故罪)、第139條(消防責任事故罪)等條款規定,對企業主要負責人、實際控制人或有關責任人員追究刑事責任。有關部門查處舉報案件過程中發現被舉報企業或者個人涉嫌構成犯罪的,要依法向公安機關移送,并配合人民檢察院、人民法院做好刑事責任追究工作。對企業主要負責人、實際控制人、負有報告職責的人員等提出的取保候審申請,各級人民法院、人民檢察院和公安機關應按照“誰簽字、誰批準、誰負責”的原則,采取審慎態度依法審查。

創新舉報查實定罪處罰六項內容,為舉報涉及刑事犯罪追責提供依據

《意見》緊密圍繞安全生產有獎舉報和對應的刑事犯罪相關罪名表述進行有效銜接,主要創新了6項內容:一是非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質罪。對群眾舉報經核查屬實,存在未取得危險化學品相關許可而從事經營具有毒害性危險化學品的,危害公共安全的,依照《刑法》第125條定罪處罰。二是非法經營罪。對群眾舉報經核查屬實,違反國家有關規定,未依法取得安全生產行政許可或超出行政許可范圍,擅自從事除具有毒害性危險化學品以外的危險化學品生產、經營活動,或者行政許可失效后繼續生產、經營危險化學品,達到追訴標準的,依照《刑法》第225條定罪處罰。三是不報、謊報安全事故罪。對群眾舉報經核查屬實,在安全事故發生后,企業負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況,貽誤事故搶救,依照《刑法》第139條之一定罪處罰。四是危險作業罪第1種情形。對群眾舉報經核查屬實,在生產、作業中違反有關安全管理的規定,關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施,或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息的,具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的,對被舉報企業有關責任人員依照《刑法》第134條之一定罪處罰。五是危險作業罪第2種情形。對群眾舉報經核查屬實,在生產、作業中違反有關安全管理的規定,因存在重大事故隱患被依法責令停產停業、停止施工、停止使用有關設備、設施、場所或者立即采取排除危險的整改措施,而拒不執行的,具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的,對被舉報企業有關責任人員依照《刑法》第134條之一定罪處罰。六是危險作業罪第3種情形。對群眾舉報經核查屬實,在生產、作業中違反有關安全管理的規定,涉及安全生產的事項未經依法批準或者許可,擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工,以及危險物品生產、經營、儲存等高度危險的生產作業活動的,具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的,依照《刑法》第134條之一定罪處罰。上述6項創新表述,為今后安全生產舉報刑事責任追究提供了官方依據。

創新安全生產有獎舉報三個“頂格處罰”制度,對舉報查實違法企業重錘出擊

《意見》對安全生產舉報投訴領域的3種法定情形(非法違法行為、事故隱患、謊報瞞報事故),都要求負有安全生產監督管理職責的部門要按照規定上限予以行政處罰,嚴厲制裁舉報查實違法企業,創新設置了3個“頂格處罰”:一是非法違法行為要“頂格處罰”。對舉報查實的非法違法行為,依法責令改正的同時,對被舉報企業要給予規定上限的經濟處罰,從重制裁;對依法責令停產停業整頓的被舉報企業,同時要給予規定上限的經濟處罰,并對其直接責任人員頂格給予經濟處罰。二是事故隱患要“頂格處罰”。對群眾舉報核查屬實的事故隱患,要立即責令被舉報企業消除隱患,并給予規定上限的經濟處罰;被舉報企業拒不執行的,要責令其停產停業整頓,并對其直接責任人員給予規定上限的經濟處罰。三是謊報、瞞報事故要“頂格處罰”。對群眾舉報核查屬實的謊報、瞞報事故,負有安全生產監督管理職責的部門要依法對被舉報企業及直接責任人員要從嚴從重,給予規定上限的事故處罰;對謊報或瞞報事故行為,給予被舉報企業和其主要負責人、直接責任人員規定上限的經濟處罰。

創新企業內部有獎舉報三項工作機制,充分發揮一線職工“吹哨人”監督作用

為充分發揮一線職工“近水樓臺先得月”的優勢,消除監管盲區,《意見》對企業內部有獎舉報工作提出3項工作機制建設要求。一是創新建立有獎舉報宣傳培訓工作機制。各有關企業要在作業場所的重點崗位、重點部位、宣傳欄等醒目位置張貼省應急廳、省財政廳等九部門《山東省安全生產舉報獎勵辦法》(魯應急發〔2021〕3號)等有獎舉報制度,列明向有關部門進行舉報的方式和渠道,并將有獎舉報政策納入企業內部安全生產三級教育培訓的重要內容,強化宣傳和培訓,確保每名員工熟知有獎舉報的相關制度和舉報途徑。二是創新建立企業內部有獎舉報激勵工作機制。各有關企業要公示本企業內部舉報受理方式,設立有獎舉報專項資金,鼓勵員工發現舉報身邊隱患,對有功人員要給予表彰獎勵。三是創新建立企業員工“吹哨人”有獎舉報工作機制。有關部門要在轄區內發生過事故的企業或者重點行業領域企業內部,選取有獎舉報信息員,建立專門聯絡機制,及時獲取企業重大事故隱患、安全生產違法行為線索。
創新有獎舉報監管保障三項舉措,解決“交辦查、不會查、查不實”問題
《意見》創新了有獎舉報監管保障工作3項舉措。一是創新推動舉報核查工作舉措。有關部門要采取突擊核查、暗查暗訪等方式,對舉報事項的真實性進行核查,不得提前告知被舉報企業有關核查內容;要嚴格履行現場勘查、書證物證采集、影像資料調取、談話記錄制作等證據調查和采集程序;對謊報、瞞報死亡事故的舉報核查,要依法調取120出車記錄、死亡證明、醫院診斷記錄、殯儀火化記錄、人社工傷事故認定、死亡賠償協議等關鍵性證據。舉報核查完成后,要形成核查報告,并附帶有關證據,進行案卷化管理。對謊報、瞞報死亡事故等重大案件,要直接組織核查;對核查屬實的死亡事故,要提交有關政府組織事故調查處理。二是創新有獎舉報督導檢查工作舉措。有關部門要將有獎舉報作為安全生產監管執法、專項整治、專項督導和駐點監督等工作的重要內容。三是創新獎勵資金發放審核工作舉措。對10萬元以上的大額舉報獎勵資金兌現,實行集體研究決策審查制度,審查舉報事項的來源、交辦核查經過、獎勵情形對照、行政處罰執行、整改措施落實等有關情況;實行舉報人身份核實制度,進行面對面談話,制作談話記錄,簽署承諾書,確認舉報人身份和職業,排除安全監管人員、執法專家“自查自報自獎”及授意他人領取獎勵的嫌疑。

關于強化安全生產有獎舉報工作

嚴肅違法企業責任追究的意見

各市應急管理局、中級人民法院、人民檢察院、公安局、財政局、工業和信息化局、自然資源主管部門、住房和城鄉建設局、交通運輸局、市場監督管理局、能源局、消防救援支隊:


為強化安全生產有獎舉報工作,嚴肅舉報查實違法企業責任追究,按照《安全生產法》《山東省安全生產條例》等規定,現提出以下意見:


總體要求


以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,堅持人民至上、生命至上,牢固樹立安全發展理念,堅守發展決不能以犧牲安全為代價這條不可逾越的紅線,加強安全生產社會監督,強化我省安全生產有獎舉報工作,努力形成由過去幾百幾千只變成現在千千萬萬只眼睛監督的社會共治局面,依法對群眾舉報查實違法企業嚴肅行政處罰和嚴厲刑事追責,使企業付出的違法成本遠高于前期減少的安全投入,倒逼企業主動整改事故隱患和消除違法行為,避免和減少事故發生,深入推進企業主體責任落實。


強化企業內部有獎舉報工作機制建設


建立有獎舉報宣傳培訓工作機制

各有關企業要在作業場所的重點崗位、重點部位、宣傳欄等醒目位置張貼省應急廳、省財政廳等九部門《山東省安全生產舉報獎勵辦法》(魯應急發〔2021〕3號)等有獎舉報制度,列明向負有安全生產監督管理職責的部門進行舉報的方式和渠道,并將有獎舉報政策納入企業內部安全生產三級教育培訓的重要內容,強化宣傳和培訓,確保每名員工熟知有獎舉報的相關制度和舉報途徑。鼓勵企業組織員工手機安裝“愛山東”APP并熟練掌握其舉報投訴功能,通過“隨手拍”等方式方便快捷舉報身邊隱患和非法違法行為。

建立企業內部有獎舉報激勵工作機制

各有關企業在嚴格落實政府有獎舉報相關要求的基礎上,要結合實際制定本企業隱患排查獎勵制度,公示本企業內部舉報受理方式,設立有獎舉報專項資金,鼓勵員工發現舉報身邊隱患,對有功人員要給予表彰,參照發明創新、技術革新獎勵標準予以獎勵,充分調動所有員工參與隱患排查和有獎舉報工作的積極性。促使企業對事故隱患實現自我發現、自我糾正、自我獎勵的閉環工作機制,將事故隱患消除在萌芽狀態。

建立企業員工有獎舉報“吹哨人”工作機制

鼓勵負有安全生產監督管理職責的部門在轄區內發生過生產安全事故的企業或者重點行業領域企業內部,選取有獎舉報信息員,建立專門聯絡機制,及時獲取企業重大事故隱患、安全生產違法行為線索。對信息員提供的線索,經核查屬實的,要給予現金獎勵;因信息員提供的線索直接避免了傷亡事故發生或者重大財產損失的,要給予特殊獎勵。


強化有獎舉報資金保障落實職責


切實履行有獎舉報政策落實職責

各級負有安全生產監督管理職責的部門要按照《安全生產法》第七十六條和《山東省安全生產條例》第四十八條的規定,實行安全生產有獎舉報制度。要嚴格落實《山東省安全生產舉報獎勵辦法》有關要求,依法依規向符合條件的舉報人發放獎勵,加快舉報事項獎勵兌現,確保資金及時足額發放到手,做到應獎盡獎、依法重獎、依規快獎。

依法履行有獎舉報財政保障職責

各級財政部門要按照新修訂的《山東省安全生產條例》第三十九條“縣級以上人民政府應當保障安全生產舉報獎勵經費并納入年度財政預算”的規定,將安全生產舉報獎勵資金納入同級年度財政預算。

嚴格履行獎勵資金發放審核監督職責

各級各有關部門要強化安全生產有獎舉報資金發放過程管理,加強對獎勵資金的申報、審查和發放,建立健全責任制度,確保??顚S?。對10萬元以上的大額舉報獎勵資金兌現,一是要實行集體研究決策審查制度,審查舉報事項的來源、交辦核查經過、獎勵情形對照、行政處罰執行、整改措施落實等有關情況;二是要實行舉報人身份核實制度,進行面對面談話,制作談話記錄,簽署承諾書,確認舉報人身份和職業,排除安全監管人員、執法專家“自查自報自獎”及授意他人領取獎勵的嫌疑。要強化對有獎舉報工作的監督,嚴肅財經紀律,接受紀檢監察機關和審計部門的監督,發現問題依法追究有關部門和人員的責任。


強化有獎舉報監管核查工作舉措


打通舉報信息獲取渠道

各級負有安全生產監督管理職責的部門要嚴格落實《安全生產法》第七十三條規定的“公開舉報電話、信箱或者電子郵件地址等網絡舉報平臺,受理有關安全生產的舉報”職責,開通有獎舉報信息來源渠道,搭建起與舉報人直接溝通聯絡的平臺,架起“連心橋”。要暢通舉報來源渠道,切實落實“在部門官方網站首頁和政務新媒體設置安全生產舉報鏈接或者相關欄目”工作要求,不斷創新舉報受理方式,強化舉報投訴途徑建設,真正做到讓老百姓舉報有路、投訴有門,敲碎和拆除橫亙在舉報投訴渠道間的“玻璃門”、“隱形壁”。

加大舉報核查工作力度

各級負有安全生產監督管理職責的部門要按照《山東省安全生產條例》第四十八條的規定,切實履行安全生產舉報核查工作職責,對舉報事項依法組織核實、調查和處理。要采取突擊核查、暗查暗訪等方式,對舉報事項的真實性進行核查,不得提前告知被舉報企業有關核查內容;要嚴格履行現場勘查、書證物證采集、影像資料調取、談話記錄制作等證據調查和采集程序;對謊報、瞞報死亡事故的舉報核查,要依法調取120出車記錄、死亡證明、醫院診斷記錄、殯儀火化記錄、人社工傷事故認定、死亡賠償協議等關鍵性證據。舉報核查完成后,要形成核查報告,并附帶有關證據,進行案卷化管理。對謊報、瞞報死亡事故等重大案件,要直接組織核查;對核查屬實的死亡事故,要提交有關政府組織事故調查處理。

深入推進有獎舉報督導檢查

各級負有安全生產監督管理職責的部門在開展安全生產日常執法、異地執法、聯合執法、專項執法等活動時,要將企業落實安全生產有獎舉報工作情況一并納入執法檢查內容,并作為企業安全生產規章制度建設、教育培訓方面執法檢查重點,督促企業落實鼓勵職工舉報相關措施。要按照《山東省安全生產條例》第四十三條的規定,對群眾舉報核查屬實的有安全生產違法行為或重大事故隱患的企業進行安全生產重點檢查,并加大檢查頻次頻率。各級各部門要將強化有獎舉報工作作為推動安全生產專項整治和大排查大整治深入開展的重要舉措,并作為安全生產專項督導和駐點監督的重要內容。要建立有獎舉報通報制度,定期調度通報有關行業領域舉報受理量、按時辦結量、核查辦理量和獎勵發放量等情況,推進有獎舉報工作深入開展。


從嚴從重對舉報查實違法企業重錘處罰


加大舉報查實非法違法行為處罰力度

對群眾舉報核查屬實的安全生產非法違法行為,負有安全生產監督管理職責的部門要按照《安全生產法》和《無證無照經營查處辦法》(國務院令第684號)等法律、法規、規章的規定,嚴格落實打擊查處安全生產非法違法行為的處罰職責。對舉報查實的安全生產非法違法行為,依法責令改正的同時,對被舉報企業要給予規定上限的經濟處罰,從重制裁;對依法責令停產停業整頓的被舉報企業,同時要給予規定上限的經濟處罰,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員頂格給予經濟處罰;經停產停業整頓,仍不具備安全生產條件的,要提請政府予以關閉,并依職責分別吊銷有關證照,徹底關停被舉報企業。存在群眾屢次舉報或拒不改正等情形的,要按照《安全生產法》第一百一十二條的規定,對被舉報企業按照原處罰數額按日連續處罰,嚴厲制裁違法行為。

加大舉報查實事故隱患處罰整改力度

對群眾舉報核查屬實的生產安全事故隱患,負有安全生產監督管理職責的部門要立即責令被舉報企業消除隱患,并給予規定上限的經濟處罰;被舉報企業拒不執行的,要責令其停產停業整頓,并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予規定上限的經濟處罰。對群眾舉報的重大事故隱患,經核查屬實,在按上述規定給予頂格經濟處罰的同時,要責令被舉報企業采取有效的安全防范和監管措施,制定重大事故隱患治理方案,確保整改措施、責任、資金、時限和預案“五到位”;整改過程中無法保證安全的,要撤出作業人員,疏散周邊人員,并設置警戒標志。對群眾屢次舉報或拒不整改的重大事故隱患,構成法定關閉條件的,要提請政府對被舉報企業依法關閉,并依職責分別吊銷有關證照,徹底關停被舉報企業。

加大舉報查實謊報、瞞報事故處罰力度

對群眾舉報核查屬實的謊報、瞞報事故,負有安全生產監督管理職責的部門要按照《安全生產法》的規定,對被舉報企業要從嚴從重,給予規定上限的事故處罰;對其主要負責人要按照事故等級給予個人年收入比例的事故處罰,并責令其五年內不得擔任任何企業主要負責人,情節嚴重的終身不得擔任本行業企業主要負責人;對其他責任人員,要暫?;蛘叩蹁N其與安全生產有關的資格,并給予規定上限的事故處罰。在給予上述事故處罰的同時,還要按照《生產安全事故報告和調查處理條例》(國務院令第493號)第三十六條的規定,對謊報或瞞報事故行為,給予被舉報企業和其主要負責人、直接負責的主管人員以及其他直接責任人員規定上限的經濟處罰,嚴肅嚴厲制裁。


依法嚴厲追究舉報查實違法犯罪企業刑事責任


嚴懲舉報查實安全生產非法違法行為

對群眾舉報經核查屬實,在生產、作業中違反有關安全管理的規定,涉及安全生產的事項未經依法批準或者許可,擅自從事礦山開采、金屬冶煉、建筑施工,以及危險物品生產、經營、儲存等高度危險的生產作業活動的,具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的,依照《刑法》第一百三十四條之一(危險作業罪)定罪處罰。對群眾舉報經核查屬實,存在未取得危險化學品相關許可而從事經營(除五種禁用劇毒化學品之外)具有毒害性危險化學品的,危害公共安全的,依照《刑法》第一百二十五條(非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質罪)定罪處罰。對群眾舉報經核查屬實,違反國家有關規定,未依法取得安全生產行政許可或超出行政許可范圍,擅自從事除具有毒害性危險化學品以外的危險化學品生產、經營活動,或者行政許可失效后繼續生產、經營危險化學品,達到追訴標準的,依照《刑法》第二百二十五條的規定,以非法經營罪定罪處罰。對舉報查實的安全生產領域其他非法違法生產、經營、建設行為,構成犯罪的,要依法追究刑事責任。

嚴懲舉報查實謊報、瞞報事故行為

對群眾舉報經核查屬實,發生生產安全責任事故造成1人及以上死亡的,按照最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理危害生產安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2015〕22號)等有關規定,對謊報、瞞報事故企業啟動刑事調查,構成犯罪的,由司法機關依照《刑法》第一百三十四條(重大責任事故罪,強令、組織他人違章冒險作業罪)、第一百三十五條(重大勞動安全事故罪)、第一百三十六條(危險物品肇事罪)、第一百三十七條(工程重大安全事故罪)、第一百三十九條(消防責任事故罪)等條款規定,對企業主要負責人、實際控制人或有關責任人員追究刑事責任。對群眾舉報經核查屬實,在安全事故發生后,企業負有報告職責的人員不報或者謊報事故情況,貽誤事故搶救,依照《刑法》第一百三十九條之一(不報、謊報安全事故罪)定罪處罰。對企業主要負責人、實際控制人、負有報告職責的人員等提出的取保候審申請,各級人民法院、人民檢察院和公安機關應按照“誰簽字、誰批準、誰負責”的原則,采取審慎態度依法審查。

嚴懲舉報查實重大事故隱患情形

對群眾舉報經核查屬實,在生產、作業中違反有關安全管理的規定,關閉、破壞直接關系生產安全的監控、報警、防護、救生設備、設施,或者篡改、隱瞞、銷毀其相關數據、信息的,具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的,對被舉報企業有關責任人員依照《刑法》第一百三十四條之一(危險作業罪)定罪處罰。對群眾舉報經核查屬實,在生產、作業中違反有關安全管理的規定,因存在重大事故隱患被依法責令停產停業、停止施工、停止使用有關設備、設施、場所或者立即采取排除危險的整改措施,而拒不執行的,具有發生重大傷亡事故或者其他嚴重后果的現實危險的,對被舉報企業有關責任人員依照《刑法》第一百三十四條之一(危險作業罪)定罪處罰。


保障措施


強化組織領導

各級負有安全生產監督管理職責的部門要切實提高政治站位,高度重視有獎舉報工作,明確承辦有獎舉報工作的機構和人員,有獎舉報工作人員要熟悉業務、相對固定。要強力推動有獎舉報監管舉措,定期研究重大舉報核查案件、大額獎勵發放等工作,全面調度掌握本行業領域有獎舉報工作進展情況,協調解決重點難點突出問題。

強化協同配合

負有安全生產監督管理職責的部門要按期統計有獎舉報相關數據,并通報給本級政府安委會辦公室。同時要與公安機關、人民檢察院、人民法院健全安全生產行政執法與刑事司法銜接長效工作機制,查處舉報案件過程中發現被舉報企業或者個人涉嫌構成犯罪的,要依法向公安機關移送,并配合人民檢察院、人民法院做好刑事責任追究工作

強化宣傳發動

加大安全生產有獎舉報宣傳發動力度,在媒體、網站、新聞客戶端開設公益宣傳專欄,宣傳舉報渠道和獎勵政策。充分發揮警示震懾作用,對有獎舉報典型案例和行政處罰、刑事追責典型案件進行重點曝光和新聞宣傳。鼓勵社會各界、人大政協、群眾團體、新聞媒體對重大事故隱患、非法違法行為和謊報瞞報事故實施監督、提供線索,努力營造全社會大力支持有獎舉報工作的良好氛圍。