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論副產物、副產品與危險廢物的概念的界定與異同——刀還是那把刀嗎?

一、背景和問題的提出

近年,以副產物/副產品的名義非法轉移、處理和處置危險廢物的案件時有發生,引起大家普遍的關注。關于副產物/副產品“屬性”的界定成為焦點。到底什么是“副產物”,副產物與副產品是什么關系,副產物/副產品可能是廢物嗎?本文試圖分析和界定副產物、副產品與危險廢物三者概念的異同,為環境管理工作提出建議。


本文將重點論述如下問題:

01

危險廢物和危險化學品概念上有何異同,廢棄的危險化學品一定是危險廢物嗎?

02

副產物和副產品概念上有何異同?

03

企業的產物僅限于“產品”和“廢物”兩種嗎?

04

企業自行制定的產品質量標準合法有效嗎?

05

環保上對產品與廢物的界定符合“產品質量法”和“標準化法”的要求嗎?

06

危險廢物和副產物、副產品如何界定,有何異同?

07

不滿足強制產品質量標準的產品就是廢物嗎,可以出售嗎?

08

殺人的刀與切菜的刀在性質上是否相同,監管的對向應該是刀還是人?

二、主要依據

●《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(2020年4月29日修訂),以下簡稱“固廢法”

●《中華人民共和國產品質量法》(2018年12月29日修正),以下簡稱“產品質量法”

●《中華人民共和國標準化法》(2017年11月4日修訂),以下簡稱“標準化法”

●《中華人民共和國消費者權益保護法》(2013年10月25日修正)

●《危險化學品安全管理條例》(2013年12月7日修正)

●《中華人民共和國標準化法實施條例》(1990年4月6日)

●《危險廢物鑒別標準通則》(GB 5085.7-2019),以下簡稱“危廢鑒別通則”

●《固體廢物鑒別標準通則》(GB34330 -2017),以下簡稱“固廢鑒別通則”

●《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》(國發〔2015〕13號)

●《貫徹實施<深化標準化工作改革方案>行動計劃(2015-2016年)》(國辦發〔2015〕67號)

三、基本定義

本節將基于相關法規和標準,對副產物、副產品、危險化學品、固體廢物和危險廢物進行定義。

1. 產品 products

《產品質量法》第二條:本法所稱產品是指經過加工、制作,用于銷售的產品。

2. 目標產物 target products

固廢鑒別通則GB34330第3.6節:是指在工藝設計、建設和運行過程中,希望獲得的一種或多種產品,包括副產品。

3. 副產品[1] by-products 

副產品是企業在生產主要產品的同時,從同一種原材料中,通過同一生產過程附帶生產或利用生產中的廢料進一步加工而生產出來的非主要產品。


主副產品的區分并不是絕對的,甚至可以相互轉化。原來的副產品,由于新的用途而提高售價,就可能從副產品上升為主產品。例如,焦炭與煤氣就取決于企業的生產目標,以生產煤氣為主的企業,煤氣為主產品,焦炭為副產品;以生產焦炭為主的企業,則反之。


副產品雖然與主產品同時生產出來,但其價值與主產品相比要小。

注:[1]未查詢到法規標準對副產品的定義,引自王文元,夏伯忠.新編會計大辭典:遼寧人民出版社,1991-01。

4. 副產物 by-products

固廢鑒別通則GB34330第3.7節:是指在生產過程中伴隨目標產物產生的物質。

5. 固體廢物 solid wastes

《固廢法》第一百二十四條:(一)固體廢物,是指在生產、生活和其他活動中產生的喪失原有利用價值或者雖未喪失利用價值但被拋棄或者放棄的固態、半固態和置于容器中的氣態的物品、物質以及法律、行政法規規定納入固體廢物管理的物品、物質。經無害化加工處理,并且符合強制性國家產品質量標準,不會危害公眾健康和生態安全,或者根據固體廢物鑒別標準和鑒別程序認定為不屬于固體廢物的除外。

馬哥評述:副產物不屬于目標產物,而副產品屬于目標產物的一種。副產物未必是副產品,但是副產品一定是副產物。GB34330中副產物的英文翻譯是by-products,副產物與副產品又似乎是同一個意思。


但是,“目標”二字帶有強烈的“主觀”色彩:企業基于何種目的生產呢,商業活動都是“逐利”的,其目標必然是價值的最大化,也因此企業會盡可能將的副產物劃分為副產品。


“產品”與“廢物”在理化特性上沒有本質差異,其界定原則僅體現在“利用價值”和是否“廢棄”上。因此,其界定的核心和概念上的邊界在于認定是否具備產品屬性(也稱為資源屬性),還是廢物屬性。


具備資源屬性的副產物可以作為副產品,沒有資源屬性的副產物則可能是廢物。


6. 危險廢物 hazardous waste

指列入國家危險廢物名錄或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的具有危險特性的固體廢物。(《固廢法》和《危廢鑒別通則》GB 5085.7的定義完全相同)

7. 固體廢物鑒別

solid waste identification 

固廢鑒別通則GB34330第3.2節:是指判斷物質是否屬于固體廢物的活動。 

8. 危險化學品

hazardous chemicals

《危險化學品安全管理條例》第三條 本條例所稱危險化學品,是指具有毒害、腐蝕、爆炸、燃燒、助燃等性質,對人體、設施、環境具有危害的劇毒化學品和其他化學品。

危險化學品目錄,由國務院安全生產監督管理部門會同國務院工業和信息化、公安、環境保護、衛生、質量監督檢驗檢疫、交通運輸、鐵路、民用航空、農業主管部門,根據化學品危險特性的鑒別和分類標準確定、公布,并適時調整。

馬哥評述:固體廢物鑒別,以及危險廢物的鑒別,并非僅針對物質理化特性和毒性的“檢測分析”。鑒別是一種“活動”,專業的分析和判斷也是一種有效的鑒別手段,并非完全依賴實驗室的檢測分析。


幾乎所有的?;罚ū热缌蛩?、苯系物等),按照危廢鑒別的檢測分析,都會被檢測為危廢。因此危廢與?;返慕缍ú⒎歉鶕淅砘匦耘c危害性,而是首先基于其資源屬性和廢物屬性的判斷,其次基于其危害性的判斷。具備“利用價值”的危險品依舊是“產品”,而非廢物。

四、需要討論的問題 

Q1

不符合強制產品質量標準的物品就是固廢嗎?

根據固廢鑒別通則GB34330:4.1 喪失原有使用價值的物質,包括以下種類:a)在生產過程中產生的因為不符合國家、地方制定或行業通行的產品標準(規范),或者因為質量原因,而不能在市場出售、流通或者不能按照原用途使用的物質,如不合格品、殘次品、廢品等。但符合國家、地方制定或行業通行的產品標準中等外品級的物質以及在生產企業內進行返工(返修)的物質除外。


由此可見,按照GB34330的要求,產品一般需要具備強制的質量標準(操作層面除了國標、地標和行標這類強制標準外,團標也視為有效的標準)。但是,“等外品級的物質”不視為固廢。


因此,不符合強制質量標準的物品并非一定是固廢。

馬哥評述:“等外品”、“處理品”等這類商品仍有一定的使用價值,是允許在市場上銷售的。它不同于“假冒偽劣”商品。如果經營者在銷售“處理品”、“等外品”時,謊稱是正品的,那么就構成了欺詐行為。對于這種欺詐行為,除了由工商行政管理機關依照《消費者權益保護法》第五十六條規定進行行政處罰外。


企業生產的產物,除了產品和廢物外,其實還包括等外品級的物質、中間產物、雖然過期但仍有利用價值的產品等,這類仍具有“利用價值”的物質,其實具有產品屬性,不應該視為廢物。


但是,按照固廢鑒別通則GB34330的5.2條以固體廢物為原料,生產所得的產品,必須滿足強制的質量標準。


Q2

企業自行制定的產品質量標準是否合法有效?

根據2017年11月4日修訂的“標準化法”第十九條 企業可以根據需要自行制定企業標準,或者與其他企業聯合制定企業標準。第二十七條 國家實行團體標準、企業標準自我聲明公開和監督制度。企業應當公開其執行的強制性標準、推薦性標準、團體標準或者企業標準的編號和名稱;企業執行自行制定的企業標準的,還應當公開產品、服務的功能指標和產品的性能指標。國家鼓勵團體標準、企業標準通過標準信息公共服務平臺向社會公開。

企業應當按照標準組織生產經營活動,其生產的產品、提供的服務應當符合企業公開標準的技術要求。


《產品質量法》第十三條 可能危及人體健康和人身、財產安全的工業產品,必須符合保障人體健康和人身、財產安全的國家標準、行業標準;未制定國家標準、行業標準的,必須符合保障人體健康和人身、財產安全的要求。


由此可見,對于沒有強制標準的產品,企業可以依法制定自己的企業產品質量標準,并公開其產品的功能和性能指標。


Q3

產品質量認證工作由誰負責?

對于產品的質量認證工作由于不同歷史階段要求不同,特為大家梳理如下:


按照1990年實施的《標準化法實施條例》,第七條(七)經國務院標準化行政主管部門授權,分工管理本行業的產品質量認證工作。以及第二十七條國務院標準化行政主管部門組織或授權國務院有關行政主管部門建立行業認證機構,進行產品質量認證工作。第十七條企業生產的產品沒有國家標準、行業標準和地方標準的,應當制定相應的企業標準,作為組織生產的依據。企業標準由企業組織制定(農業企業標準制定辦法另定),并按省、自治區、直轄市人民政府的規定備案。注:該要求已隨著新的《標準化法》的實施而失效


可見,以往產品質量認證需要由專門的主管機構組織實施,企業自行制定的產品質量標準需要向主管機構申請備案。


此后,國務院開始深化改革,頒布實施了兩個重要文件:


《國務院關于印發深化標準化工作改革方案的通知》(國發〔2015〕13號):放開搞活企業標準。企業根據需要自主制定、實施企業標準。鼓勵企業制定高于國家標準、行業標準、地方標準,具有競爭力的企業標準。建立企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度,逐步取消政府對企業產品標準的備案管理,落實企業標準化主體責任。鼓勵標準化專業機構對企業公開的標準開展比對和評價,強化社會監督。注:該要求已由《標準化法》體現


《貫徹實施<深化標準化工作改革方案>行動計劃(2015-2016年)》(國辦發〔2015〕67號):開展企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度試點。建立完善企業產品和服務標準信息公共服務平臺。研究制定企業產品和服務標準自我聲明公開和監督制度指南,鼓勵企業進行標準自我聲明公開。(質檢總局、國家標準委牽頭負責)。注:該要求已由《標準化法》體現

馬哥評述:塵歸塵、土歸土,把屬于市場的交給市場,強化企業的主體責任,國務院深化改革文件要求清晰,“放管服”是大勢所趨:企業需要通過信息公開的手段接受公眾的監督,讓企業負起主體責任。


由此,《標準化法》得以修訂,企業對自己生產的產品質量負責,自行認證并公開,接受公眾和社會監督。產品質量的監管如此,環評監管和環保監管不也是如此嗎?


Q4

一個物品是否具備資源屬性由誰界定?

一個物品是資源屬性還是廢物屬性,取決于需求,也就是市場。我們總是講廢物是放錯地方的資源,但是在管理上又擔心這個放錯地方的資源找不到放對的地方,干脆焚燒、填埋處置算了,也由此造成了資源的浪費。


此外,隨著技術的進步、原輔材料成本的增加、節能減排的需求,和碳排管控等多種因素的作用下,某些以往不具備資源屬性的廢物,或是價值較低的廢物,其價值屬性慢慢增強,資源化也具備了市場空間。


因此,一個物品是否具備資源屬性應該取決于市場的需求。即便沒有制定產品質量標準,仍舊可能具有資源屬性,比如前文所提的“等外品級”的物質。


馬哥評述:如果一個物品不具備資源屬性,卻冠以“產品”之名,沒有利用,而是焚燒填埋等處置了,這明顯不是商業活動,屬于逃避監管的欺詐行為,需要嚴厲打擊。


如果一個物品明明具備資源屬性,卻被視為廢物,則與循環經濟、節能減排和低碳管控等要求不符,不利于推進生態文明建設,造成資源的大大浪費。


Q5

“固廢鑒別通則”對于產品與廢物的界定符合“標準化法”的立法意圖嗎?

《固廢鑒別通則》與新版《標準化法》都是2017年實施,法規制定時是否相互借鑒不得而知,但是兩部法規在界定“產品”這一概念時存在不一致的地方。舉例如下:


固廢鑒別通則規定,如下之一屬于固廢:在生產過程中產生的因為不符合國家、地方制定或行業通行的產品標準(規范),或者因為質量原因,而不能在市場出售、流通或者不能按照原用途使用的物質,如不合格品、殘次品、廢品等。

暨:不滿足強制產品質量標準,且不屬于“等外品級的物質”屬于固體廢物。


“標準化法規定:企業可以根據需要自行制定企業標準,或者與其他企業聯合制定企業標準;企業執行自行制定的企業標準的,還應當公開產品、服務的功能指標和產品的性能指標。


暨:對于沒有國標、行標和地標等強制質量標準的產品,企業可以自行制定產品質量標準。


馬哥評述:固廢鑒別通則和標準化法對于如何劃分產品和廢物存在不一致的地方。固廢鑒別通則以“產品質量標準”作為劃分產品和固廢的依據,“標準化法”以是否具備資源屬性和市場需求來界定產品。


Q6

廢棄?;肥俏kU廢物嗎?

隨著響水一聲響,這起由廢棄?;焚A存不善引發的重大安全事故,將原《危廢名錄》中“《危險化學品目錄》的化學品廢棄后屬于危險廢物”這一條炸沒了。2021版《危廢名錄》不再要求廢棄的化學品屬于危廢,避免廢棄化學品自動“變性”為危險廢物,自動納入環境監管,從而讓環境監管過于被動。

馬哥評述:某些危險化學品并不具有環境危害特性,如“液氮”等;此外,廢棄?;菲湮:μ匦詻]有改變,是否廢棄,是否失去價值,也無法及時監管。


因此,2021版《危廢名錄》要求“被所有者申報廢棄”,即危險化學品所有者應該向應急管理部門和生態環境部門申報廢棄。


然而,規模相近的一家危廢處置單位和一家?;飞a單位,其環境影響與環境風險會有本質差異嗎?其實并沒有本質差別。對危險廢物的監管其實可以借鑒危險化學品的監管。

五、結論與建議

一把殺人的刀與一把切菜的刀,在性質上沒有本質不同,監管的對向不應該聚焦于“刀”,而是聚焦在用刀的人。


產品造成的環境污染與廢物造成的環境污染,本質上并沒有不同。危險化學品造成的環境污染與危險廢物造成的環境污染,其環境影響也沒有本質不同,因此監管的目的是避免污染行為的發生,減少污染造成的影響,至于是危險化學品還是危險廢物,是產品還是廢物,真的那么重要嗎?


基于風險管理的原則,?;放c危險廢物其環境危害相當,其運輸、轉移、貯存、使用/利用、廢棄、處理處置的環保要求也應相同。因此提出以下結論和建議:


1. 判斷危險廢物是否以副產品的名義逃避監管,本質上應判斷該副產物是否有資源屬性,如果沒有資源屬性則構成逃避監管,如果具備資源屬性,并不構成逃避監管的罪名;


2. 對副產物資源屬性不清,或是存疑的,應基于市場規則判斷:凡是利用該副產物生產出滿足產品質量和市場需求產品的,或是利用該物質創造出正向社會價值的,都應該視為具備資源屬性;


3. 建議修訂《固廢鑒別通則》,重新劃分和界定產品與廢物,以符合《標準化法》的要求;按照“利用價值”來界定產品與廢物,對使用單位監管,而不過分強調物質屬性;


4. 對環境造成污染的不管是產品還是廢物,不管是?;愤€是危險廢物,都應該根據對環境造成的影響程度來判斷和量刑,確定是否構成污染環境罪;


5. 應該將?;?、危險貨物危險廢物的安全管理統一為“危害物質”的管理,建議制定《中華人民共和國危害物質安全管理法》,而不是限于《危險化學品安全管理條例》或《危險化學品安全管理法》,避免各自為政帶來的監管盲區。